¿Dónde está el Estado en la gobernanza de Internet?

Es generalmente aceptado el mantra de que la gobernanza de Internet es un proceso multisectorial, en el que tanto los Estados, las empresas, la sociedad civil, la academia y la comunidad de expertos poseen capacidades y recursos en juego y deben todos participar desde sus roles específicos en la creación y desarrollo de las normas, principios, reglas, procesos y programas que dan forma a Internet. Sin embargo, esta visión, que se ancla en elementos de la realidad, no deja de ser en cierto modo aspiracional. Por ello, para indagar sobre el rol que juegan los Estados en la gobernanza de Internet, debemos antes preguntarnos acerca de cuál es el multisectorialismo que existe de manera fáctica en la gobernanza de Internet.

Así, cuando pensamos en el abanico de funciones y tareas comprendidas en la gobernanza de Internet, tales como el control de recursos críticos de Internet (nombres de dominio, números IP, servidores raíz), el diseño y establecimiento de estándares (protocolo TCP/IP, IPV6,etc.), la coordinación de acceso e interconexión (Internet Exchange Points, Cables, etc.) la Ciberseguridad, la intermediación de información, entre otras¹, en muchos casos el rol de los Estados aparece como secundario, o bien, complementario².

Es que aun siendo los Estados responsables últimos de garantizar el cumplimiento de la ley, la seguridad de sus habitantes y ciudadanos, así como de otros objetivos de política pública, en la implementación y ejecución de sus acciones en lo que concierne a Internet, inevitablemente requieren del concurso y colaboración de otros actores, particularmente del sector privado, el cual es propietario, desarrolla y opera buena parte de las infrastructuras y recursos necesarios para llevar a cabo las citadas funciones y tareas en la gobernanza de Internet.

¿Es entonces acertado afirmar que Internet al igual que la globalización son fenómenos que desafían y relativizan la soberanía de los Estados, así como sus capacidades efectivas para incidir en fenómenos que los afectan.? ¿O tal vez sea más acertado pensar, como señala Drezner³, que el presunto rol marginal de los Estados en la gobernanza de Internet no es más que una fachada que esconde estrategias de delegación y sustitución desarrolladas por las grandes potencias, quienes siguen siendo los actores principales en “la gobernanza de las externalidades políticas y sociales creadas por la globalización e Internet”?

Cabe señalar una tercera visión que advierte la vocación de algunos actores de utilizar la infraestructura de la red de redes como medio para avanzar en la consecución de intereses políticos, independientemente de las cuestiones de estabilidad e interoperabilidad de Internet, es decir, tornar las infraestructuras de Internet en un medio de gobernanza en lugar de ser estas su objeto (governance by infrastructure)⁴.

Reconociendo el valor y la posible complementariedad de las visiones señaladas, a los efectos de la pregunta que planteamos inicialmente, es claro que no todos los Estados tienen la misma capacidad, conocimiento y recursos institucionales para influir del mismo modo en la gobernanza de Internet, legislar y lograr ejecutar la ley. Asimismo, deben reconocerse las importantes diferencias que existen en los roles que han tenido ciertos Estados en el origen y desarrollo de Internet, así como en sus actuales evoluciones, y que cuestiones no menores en su capacidad efectiva para incidir en la gobernanza de Internet son los tamaños de sus mercados, la cantidad de datos de que disponen, sus sistemas políticos y sociales y sus vocaciones normativas.

En términos generales, podremos decir que los Estados cuentan con diversas estrategias para incidir de manera fáctica en la gobernanza de Internet. El reparto del espectro radioeléctrico así como las políticas de licitación y asignación del mismo son una de las tareas que desarrollan los Estados de manera exclusiva y que inciden materialmente en la gobernanza de Internet. Asimismo, los Estados son los únicos sujetos capaces de generar derecho internacional, son los responsables últimos de la ejecución de la ley, y cuentan por ello con el monopolio de la violencia legítima. Pueden, a través de medidas administrativas y judiciales, ejercer cierta jurisdicción sobre el acceso a Internet, la preservación y el acceso a evidencia digital y la baja de contenidos, entre otros. A través de este tipo de medidas, pueden generar black outs también. Es posible también que busquen generar y exportar estándares técnicos y normativos, así como impulsar a nivel internacional una serie de principios y acuerdos que reflejen sus intereses y valores.

A continuación repasaremos algunos ejemplos de diversas modalidades mediante las cuales los Estados inciden de manera fáctica en la gobernanza de Internet.

El caso más saliente de presencia estatal fáctica en los ámbitos de gobernanza de Internet, en particular respecto de los recursos críticos de Internet, es el de Estados Unidos⁵, país que guarda una posición única en la creación y desarrollo de la red de redes. No obstante, tal vez abonando la teoría de Drezner sobre la delegación, se trata del país que más promueve el modelo de gobernanza multisectorial. En este marco en 1998 creó la organización ICANN, encargada de desarrollar las políticas relativas a recursos críticos de Internet tales como las direcciones IP y los nombres de dominio. Claro está que en el modelo multisectorial, el país se reservó una posición destacada y asimétrica frente a otros Estados: hasta 2016 la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (NTIA) mantuvo la capacidad de supervisar las funciones de la Internet Assigned Numbers Authority (IANA), y si bien hoy en día dicha supervisión pasó a la “comunidad empoderada” al analizar la composición de dicha comunidad surge a las claras el predominio norteamericano y occidental. Por otra parte, ICANN continúa siendo una corporación registrada en California, por lo que en caso de conflicto o situación que la comunidad empoderada no pudiera resolver, sería un juez de California la última instancia decisoria.

Otro ejemplo de regulación con impacto en la gobernanza de Internet, en particular respecto de la protección de datos personales, el rol de las plataformas, los servicios de nube y las empresas de contenidos⁶, es la aprobación en marzo de 2018 de la norma conocida como CLOUD Act (Clarifying Lawful Overseas Use of Data⁷), mediante la cual EE UU garantiza a sus autoridades la posibilidad de acceder a datos alojados en servidores en el exterior.

Asimismo, podemos mencionar la securitización en torno de la adopción de la tecnología 5G impulsada por EE UU en desmedro de las empresas chinas (Huawei y ZTE).⁸ . La cruzada en la que EE UU se encuentra tratando de convencer al resto del mundo⁹ respecto de los riesgos de seguridad en el uso de tecnología china bien podría ser visto como un modo de utilizar la infraestructura no como fin sino como medio de gobernanza, en pos de objetivos que exceden cuestiones técnicas de interoperabilidad y funcionalidad.

Por su parte, la Unión Europea a través de su normativa GDPR¹⁰ aprobada en mayo de 2018 está posicionándose como el gran regulador global¹¹ en materia de protección de datos personales. Esta normativa, además de aportar importantes elementos de sustancia en las discusiones en materia de privacidad, plantea una serie de desafíos, entre ellos barreras de ingreso a pequeñas y medianas empresas, necesidades de adecuación en el sistema WHOIS de ICANN¹² y posibles conflictos con lo estipulado por la señalada Cloud Act¹³ .

Asimismo, Europa junto con Estados Unidos buscan que el modelo de cooperación en ciberdelito de la Convención de Budapest¹⁴ se convierta en el patrón global.

Rusia se encuentra trabajando para lograr tener una Internet nacional denominada RuNet¹⁵, lo cual tiene implicancias importantes en cuanto a la capa lógica, de infraestructura y de contenidos¹⁶. De acuerdo con este proyecto, Rusia por razones de seguridad¹⁷ busca poder desconectar su Internet de la World Wide Web, y en ese sentido realizaría ejercicios de desconexión al menos una vez por año.

En esta misma línea, no se puede dejar de mencionar la política que aplica China de “Great Firewall”, mediante la cual los contenidos que son juzgados inapropiados por las autoridades son bloqueados o filtrados¹⁸. Además del impacto que tiene este hecho en Internet teniendo en cuenta la importancia de China en términos de tamaño de mercado, población, territorio y poder político, se adiciona el desafío de que este modelo se expanda a otros Estados. Lo interesante es que como en otras situaciones las tecnologías que permiten estos filtrados han sido tomadas de empresas de tecnología occidentales, readaptadas por las autoridades chinas y hoy podrían ser un nuevo producto de exportación del gigante asiático.

Enfocando la mirada en la región, cabe destacar la iniciativa asumida por Brasil con la organización de la Cumbre NET MUNDIAL en 2014 con el objetivo de acordar en un foro multisectorial una serie de principios para guiar la gobernanza de Internet y un mapa de ruta sobre el ecosistema de gobernanza de Internet, en la cual se pudieran receptar intereses y necesidades de los países en desarrollo y actores subrepresentados en el mismo¹⁹.

En conclusión, retomando algunas de las ideas esbozadas inicialmente, si bien la gobernanza de Internet es a nivel fáctico multisectorial, no se trata de un multisectorialismo de iguales, ni balanceado, ni que necesariamente refleje el modelo que es proclamado en los foros internacionales tales como el WSIS o el IGF. En efecto, gobiernos, sector privado, ONGs, individuos (programadores, hackers, consumidores, prosumidores, youtubers, etc.) tienen impacto en el desarrollo de Internet tal como lo conocemos, sin que ello implique que exista una comunidad de objetivos, valores y expectativas respecto de lo que Internet debería ser.

Lo que al menos hoy podemos decir es que multisectorialismo que se da en la práctica no siempre es articulado y no coincide con el de los foros internacionales. En efecto, todos, desde los individuos con sus múltiples roles de consumidores, usuarios y productores, la sociedad civil, las empresas con sus decisiones de inversión, desarrollo de productos, políticas de uso, innovación en el modelo de negocios y monetización de Internet, los Estados como reguladores, recaudadores, fiscalizadores, ejecutores de la ley, licenciatarios, etc., tienen impacto en el desarrollo de Internet como lo conocemos. Justamente ello hace que no debamos darlo por sentado como una creación terminada, sino muy por el contrario verlo como una criatura en desarrollo, cuyo destino y potencialidad depende de las acciones que tanto coordinada como descoordinadamente producen estos actores.

De hecho, resulta paradójico y a la vez fascinante reconocer que ya en el propio ADN original de Internet han convivido una multiplicidad de propósitos tan dispares como el desarrollo de redes de colaboración que permitieran compartir y co-crear conocimiento, colocando el poder en los extremos, en esquemas horizontales y descentralizados, con el hecho de haber sido concebido en el ámbito de la defensa nacional, como un instrumento que pudiera garantizar resiliencia ante un ataque del enemigo, fortalecer el poder nacional y cimentar la jerarquía en el sistema internacional.

Y sumadas a estas dos lógicas, el advenimiento de una filosofía libertaria que veía en Internet la realización de un espacio inédito de superación de toda dominación, en el cual nada perjudicial podría suceder. Y posteriormente, el estallido de varias burbujas y la creación de modelos de negocios que pusieron en valor la nueva materia prima de los datos, y en paralelo, las nuevas formas delictivas, nuevas formas de ataques entre Estados, los nuevos desafíos a los derechos humanos tanto por la censura al contenido sino también por la no censura al contenido, y el fin de la ilusión respecto de que la única modalidad de existencia de Internet es la que dictaba Occidente, que se encuentra replanteándose cuestiones que hasta hace poco hubieran parecido impensables en materia de regulación de contenidos, por ejemplo.

Tal vez haya llegado el momento de pensar si junto con los crecientes intentos nacionales de incidir de manera fáctica en las actividades y desarrollos en Internet, sumado a la consolidación de grandes actores globales como las plataformas -con un control inédito sobre recursos financieros, código, infraestructuras tecnológicas, y datos- será posible continuar conceptualizando la gobernanza de Internet como un proceso destinado a garantizar una red de redes interoperable y global, o presenciaremos el advenimiento de múltiples Internets y de diversos modelos de gobernanza de y a través de sus infraestructuras.